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Europe, cherche politique d’asile depuis 15 ans

mardi, 22 avril, 2014 - 14:16

Depuis quinze ans l’Union européenne tente d'harmoniser les politiques d’asile en Europe. Mais le bilan dressé par un groupe d'experts à Bruxelles demeure mitigé du fait d'une mauvaise volonté évidente des gouvernements nationaux. Décryptage. 

Ils étaient 150 à Bruxelles, tous réunis pour débattre de l'asile en Europe. Un colloque organisé par le réseau académique Odysseus. Juristes, responsables politiques et étudiants ont demandé à des experts d'analyser l'évolution du droit d’asile au fil des ans.

Le statut de réfugié est né en 1951 avec la Convention de Genève. Le traité de Rome de 1957 ne prend cependant aucune disposition en matière d'asile. Il faut attendre le programme de Tempere (Finalnde) en 1999 pour tendre vers l’harmonisation des questions d’asile… "vers le bas".

Les questions, liées à l’immigration, la justice ou la sécurité, sont délicates. Tous les pays de l'UE sont dans un premier temps d'accord pour réduire l'effet "loterie" dont sont victimes les demandeurs d’asile: une protection variable selon les pays où est faite la demande, des conditions d'accueil aléatoires (du centre de rétention à l'abandon). On parle d’ailleurs d'"asylum shopping", car les personnes se déplacent au sein de l’UE en essayant d’obtenir l’asile dans les pays aux conditions les plus favorables.

Une première étape insatisfaisante

En 2004, Libération titrait "Plus de shopping du droit d’asile en UE." La première phase d’harmonisation allait bientôt se clore, sous une pluie de critiques. Pas assez contraignants ni ambitieux, les règlements (“Eurodac” et “Dublin”) et directives ("Accueil", "Qualification" et "Procédures") adoptés ne protégeaient pas assez les droits fondamentaux des demandeurs d’asile.

Amorcée en 2009, leur révision s’est achevée en juin dernier. S’exprimant sur ce travail de refonte, plusieurs intervenants au colloque Odysseus parlaient de "changements cosmétiques", d’une "consolidation plutôt que d’une refonte". De plus, Les Etats conservent une grande liberté dans l'interprétation et l'application de ces "instruments".

Prenons l’exemple du "Règlement Dublin". Ce document détermine l’Etat responsable du traitement d’une demande d’asile (généralement celui par lequel le demandeur est entré dans l’UE). C’est sur la base de ce texte qu’en juin 2009 la Belgique avait renvoyé un demandeur d’asile afghan en Grèce. Une décision condamnée par la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) en 2011 (arrêt M.S.S. contre Belgique et Grèce, voir doc).

Selon la Cour, la Belgique avait exposé l’homme à des traitements inhumains et dégradants en le renvoyant vers un pays sans un véritable système d’accueil de demandeurs d’asile.

Le nouveau "Règlement Dublin" prévoit la suspension des renvois vers des pays où le système d’accueil est en "crise" (même si la définition de "crise" n’est pas claire) ainsi que la mise en place d’un "système d’alerte précoce".

Une nouveauté importante pour Francesco Maiani. Ce "dubliniste" enseigne à l'Institut de hautes études en administration publique de Lausanne. Si la réforme est séduisante, encore faut-il, selon lui, qu'elle soit mise en pratique :

Tout dépendra de la volonté politique des Etats membres : dans le cas de la Grèce les données sur la situation ne manquaient pas, pourtant les renvois se sont poursuivis car cela convenait à tout le monde… sauf à la Grèce."

Un miroir aux alouettes ?

Mais la preuve que cette refonte n’en est pas vraiment une est ailleurs :

La question des alternatives au Règlement Dublin n’a même pas été abordée, alors que depuis les années 90 des études prouvent que le système ne marche pas",

assure Francesco Maiani. Le nouveau "Règlement Dublin" oublie, en effet, de prendre en compte la volonté des demandeurs. Ces derniers ont souvent de la famille ou des amis déjà établis ailleurs.

D'autres ne veulent tout simplement pas rester dans le premier pays européen où ils sont arrivés. En résultent des odyssées comme celle du groupe de 85 Syriens en provenance d’Italie, dont beaucoup de femmes et d’enfants, arrivés à Paris le 28 mars et aussitôt invités à quitter le territoire français.

Les demandeurs d’asile continueront à résister à ce système, quitte à entrer dans la clandestinité",

prédit Maiani. Le cas syrien montre une autre limite des politiques d’asile européennes. En 2001 une directive mettant en place "une protection immédiate et temporaire" pour les personnes ne pouvant "rentrer dans leur pays, notamment en raison d’une guerre, de violences ou de violations des droits de l’homme" avait été adoptée. Aucun pays ne l’a jamais mise en œuvre.

Encore une fois le manque de volonté politique s'impose en Europe. Selon Achilles Skordas, professeur de droit international à l’Université de Bristol,

les Etats membres ont craint que le temporaire ne devienne définitif."

Des réfugiés désoeuvrés

Ce n’est pas le seul cas de résistance des gouvernements européens aux indications données par la Commission. Lors des discussions sur la refonte des directives "Procédures" et "Accueil", les gouvernements ont rechigné à ouvrir leur marché du travail aux demandeurs d’asile et à leur assurer les mêmes prestations sociales fournies à leurs citoyens.

Ils ont également demandé, et obtenu, plus de liberté pour lutter contre les "abus" de demandes d’asile. Une notion fortement critiquée par Cathryn Costello de Université d’Oxford :

Il y a beaucoup de raisons pour lesquelles une personne peut introduire des demandes d’asile multiples : si elle a nouveaux éléments à l’appui, parce que lors de la première demande elle n’avait pas été bien informée sur ses droits… ",

assure-t-elle.

Les politiques européennes semblent basées sur des stéréotypes."

On distingue le demandeur d'asile vulnérable (comme si un demandeur d’asile n’était pas par définition vulnérable), de celui qui profite du système. Pour cette juriste spécialisée en droits de l’homme, plus d’enquêtes qualitatives sur les demandeurs d’asile sont nécessaires afin de démentir ces stéréotypes.

En dehors de cadres législatifs trop contraignants, les Etats membres finissent par lancer des plans d’accueil d’urgence, pour lesquels ils peuvent demander des financements à Bruxelles. Dans une circulaire du 19 mars, le ministère de l’intérieur italien a invité les préfectures à identifier des structures provisoires pouvant accueillir environ quarante personnes dans chaque chef-lieu de province. Où se trouvent ces structures ? Qui accueillent-elles ? Par qui sont-elles gérées ? Impossible à savoir. Dénonçant ce manque de transparence, deux associations, Asilo in Europa et ASGI, ont commencé à recueillir ces informations.

Un système d’asile européen commun est à présent établi",

a déclaré le 11 mars 2014 la Commissaire aux Affaires Intérieures Cecilia Malmström. Pour les juristes du réseau Odysseus, la route est au contraire encore longue.

Prochaine étape : le sommet européen de juin 2014, dont les orientations stratégiques auront un impact crucial sur les politiques d’asile européennes. Pour l’instant, l’Union reste un ensemble assez hétérogène de pays où les demandeurs d’asile (y compris les enfants) peuvent encore être détenus ou abandonnés à la précarité.

S’il est vrai, comme le souligne Achilles Skordas, que :

dans le débat européen sur l’asile s’affrontent culture légale et culture politique",

la lutte demeure inégale, et les demandeurs d’asile en paient le prix.




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