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Le millefeuille territorial, un gâteau difficile à couper en Europe

vendredi, 6 juin, 2014 - 12:55

La France devrait passer de 22 à 14 régions à l'horizon 2020. Pour nos voisins européens le millefeuille territorial est, lui aussi, lourd à digérer mais ils commencent eux aussi à l'alléger.

 

Chronique sur RFI - Le millefeuille administratif 

 

"Réformer les territoires pour réformer la France". François Hollande a présenté sa grande réforme territoriale avec cette double et vaste ambition. Composée actuellement de 22 régions, l'Hexagone ne devrait plus en compter que 14 au plus tard en 2020 comme on peut le voir sur la carte ci-dessous :

L'objectif : créer des super-régions "à taille européennes capables de bâtir des stratégies territoriales."

La réforme s'articulera autour de trois axes majeurs :

  • Changer l'échelle des intercommunalités. Elles regrouperont, dès 2017, non plus 5000 mais 20.000 habitants. L'armature territoriale devrait ainsi reposer sur le couple intercommunalité / régions.
  • Faire passer le nombre de région de 22 à 14. Elles seraient ainsi plus puissantes et  mieux à même, entre autres compétences, de soutenir les entreprises ainsi que la formation et l'emploi. Ces nouvelles super régions seront également en charge de la gestion des lycées et collèges.
  • La redéfinition du rôle des conseils généraux qui, petit à petit, disparaîtront pour s'éteindre totalement en 2020.

Le nombre d'élus devrait, lui aussi, diminuer d'ici à 2020. L'Etat espère économiser près de 10 milliards d'euros à travers cette réforme… d'ici cinq à dix ans. Des prévisions revues à la baisse. Un mois plus tôt, le gouvernement tablait sur 12 à 25 milliards d'euros d'économie.

Les départements sonnent creux

Comme à son habitude, le président français a encore eu du mal trancher sur l'un des points majeurs de sa réforme: le rôle du département. Selon François Hollande "le département en tant que cadre d'action publique restera une circonscription de référence pour l'État, autour des préfets", lesquels devront toutefois "renoncer à exercer les compétences reconnues aux collectivités"… En clair ? Le département devient une coquille quasi vide, mais reste pesante pour les finances de l'Etat.

De nombreux spécialistes n'ont pourtant pas hésité à prendre la parole ces derniers temps afin de militer pour une suppression totale du département. C'est le cas de Jacques Levy, géographe et urbaniste qui déclare dans une tribune au Un hebdo :

Il faut supprimer l'échelon départemental, organiser une trame de pouvoirs locaux démocratiques sur la base d'aires urbaines (centre, banlieue et périurbain) et construire une véritable autonomie fiscale, impliquant liberté et responsabilité pour les deux niveaux fondamentaux, le local et le régional. La suppression du département n'est pas une lubie. Cette collectivité locale a longtemps correspondu à un espace où un individu pouvait vivre toute sa vie. Le département est aujourd'hui obsolète. L'échelon régional se présente en revanche comme un territoire adapté à notre époque, susceptible d’offrir à chacun au cours de sa vie, les ressources pour son propre développement personnel. L’association entre régions et métropoles le permet."

Affronter le mécontentement

Reste pour le gouvernement à faire avaler la pilule aux Français et surtout à une bonne partie de la classe politique. Les tweets fusent de part et d'autre depuis l'annonce du nouveau découpage. A propos de la future région Centre – Poitou-Charentes – Limousin, Dominique Bussereau, plutôt favorable à une fusion Poitou-Charentes et Aquitaine, manifeste son mécontentement :

Plus au nord, c'est Luc Chatel qui profite du réseau social pour s’indigner contre la fusion entre la Picardie et la Champagne-Ardenne : 

La réforme impossible en Allemagne

En Allemagne aussi, la réforme du millefeuille territorial est un serpent de mer. Organisé en Etat fédéral, le pays compte 16 Länder ou Etats fédérés. Ils disposent de leur propre Constitution, d’un Parlement et d’un gouvernement capable de lever l'impôt redistribué par la suite au niveau fédéral et communal. Les Länder peuvent également conclure des traités internationaux avec des Etats étrangers. Ils participent à près de 60% des lois fédérales via la chambre haute du Bundesrat et votent les lois en matière d'éducation et d'environnement.

La question se pose depuis des années de réduire leur nombre, pour des raisons économiques, mais surtout d'efficience et d'efficacité. Pour l’instant sans succès. La fusion entre les Länder de Berlin et de Brandebourg a échoué à la suite d’un référendum local. Celle envisagée pour 2020 entre la Saxe-Anhalt, la Thuringe et la Saxe, trois régions en perte de vitesse démographique, est, elle aussi, restée lettre morte face aux réticences locales.

Même rejet du coté des deux villes-Etats de Hambourg et Brême à qui l’on propose, respectivement, une fusion avec les Länder de Schleswig-Holstein et de Basse-Saxe. Là aussi, les blocages locaux et une surreprésentation de ces villes-Etats au Bundesrat (le Sénat) ont, jusqu’à présent, fait échouer ces projets de fusion.

L’Allemagne a, en revanche, vu le nombre de ses communes baisser fortement ces 20 dernières années. Après avoir doublé avec la chute du mur (elles étaient 16.000 en 1990) elles sont aujourd’hui au nombre de 11.000.

Le découpage administratif allemand reste toutefois complexe et variable d’un Etat fédéré à un autre. Certains possèdent des districts, d’autres non, comme la Basse-Saxe qui a décidé de les supprimer en 2005. Le budget de ces régions était de 285 milliards d'euros en 2010 contre 23 milliards d'euros pour les régions françaises.

L'autonomie contestée des communautés espagnoles

L’Espagne est coupée en 17 Comunidades autónomas ("Communautés autonomes", l'équivalent de nos régions) et 2 villes autonomes (Ceuta et Melilla, enclaves espagnoles sur le sol marocain) qui ont plus ou moins de pouvoir en fonction de leur statut pacté avec l'État central.

Chaque communauté possède un président et un Parlement, élus au suffrage universel. Ils ont des compétences locales et s’engagent à voter des lois qui respectent la Constitution espagnole.

Le pouvoir judiciaire est une compétence commune à toutes les communautés autonomes alors que le pouvoir fiscal varie selon la région. Ainsi, le pays basque possède, par exemple, une autonomie fiscale que les autres communautés n'ont pas. Sur l’éducation, les pouvoirs sont partagés entre Madrid et la comunidad, système qui donne lieu à des doublons administratifs notamment lorsque l’enseignement se fait dans une langue co-officielle.

En 2012, après que le chef du gouvernement, Mariano Rajoy, a refusé le "pacte fiscal" (qui réclamait plus d’autonomie fiscale à la Catalogne) au président catalan Artur, la région s’est alors engagée dans un processus d’indépendance. Elle prévoit d'ailleurs d’organiser un référendum le 9 novembre prochain.

Ce bras de fer engagé entre Madrid, qui interdit ce référendum jugé inconstitutionnel, et Barcelone, qui revendique son "droit à décider", a donné lieu à de nombreux débats politiques sur les compétences de chaque communauté. Une possible réforme de la Constitution voire la création d’un Etat fédéral (thèse soutenue par le parti socialiste) serait à l'étude. Le flou plane encore sur les conséquences de cet affrontement politique mais, au vu du désaccord et du manque de dialogue, il semblerait logique qu’un changement administratif s’opère d’ici à la fin de cette année.

En mai 2013, Rajoy a présenté une réforme de l'administration publique dans son ensemble qui doit se mettre en place progressivement jusque 2015. Au total, ce sont plus de 200 mesures qui sont proposées par le gouvernement dans le but d'économiser 33 millions d'euros (chiffre non officiel). Parmi elles, la suppression d'emplois "qui ne sont pas indispensables", la vente d'immeubles publics, la suppression de fondations et administrations qui formaient des "doublons" ou encore la recentralisation des achats publics.

Cette réforme a engendré de multiples critiques venant surtout des administrations des Communautés autonomes qui veulent préserver leurs compétences spécifiques et se voient menacées.
 

En Italie, les "départements" à la trappe

En Italie, le gouvernement de Matteo Renzi, vient de faire voter par le parlement la suppression des 107 provinces, l’équivalent des départements français. Cette disparition des provinces émiette le millefeuille administratif italien qui n'avait rien à envier à son équivalent français. Cela devrait permettre une économie de 800 millions d’euros: 3707 postes de conseillers et présidents provinciaux vont disparaître après la modification de la Constitution.

Ce dispositif prévoit dans un deuxième temps, la création d’une dizaine d’agglomérations métropolitaines, comme en France avec la "Grand Paris", et l’élargissement des conseils municipaux des petites communes. Avec à la clé, la création de 24.000 nouveaux mandats locaux, ce qui réduira les économies sur le budget de l'Etat réalisées avec la suppression des provinces.

Cette abolition des provinces était relativement facile. Les Italiens, contrairement aux Français avec leurs départements, héritage de Napoléon, ne s'identifient pas à leurs provinces beaucoup plus récentes. Selon un sondage, deux Italiens sur trois sont favorables à leur mise à la trappe pour améliorer l'efficacité d'une administration impotente.

Mais le vrai changement pour réduire les couches du millefeuille serait la réduction du nombre de régions et des communes, maillons essentiels de l'administration territoriale du pays. Il y a 20 régions et 8000 communes en Italie avec des pouvoirs beaucoup plus étendus que leurs homologues françaises. Ce sont aussi autant de fiefs dirigés par des caciques politiques hostiles aux réformes du jeune et impétueux chef du gouvernement.




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