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Le dernier défi de Barack Obama

samedi, 3 décembre, 2016 - 12:28

Il ne reste que quelques jours à l’administration Obama pour modifier la loi JASTA qui met en danger les relations internationales. Selon le texte, les victimes d’attentats ont la possibilité de traduire devant la justice américaine tout Etat étranger dont les ressortissants ont été impliqués dans un acte terroriste, bafouant ainsi le principe séculaire de l’immunité souveraine. 

Il reste très peu de temps au Président Obama pour faire en sorte que le droit international et l’équilibre des relations inter-étatiques soient préservés. Quelques semaines avant que le nouveau Congrès des Etats-Unis ne se mette en place, le 3 janvier, et surtout que Président élu Donald Trump ne prenne officiellement ses fonctions le 20 janvier. Un futur président qui, on le pressent aisément, ne s’embarrassera certainement pas de juridisme pour conduire une politique étrangère uniquement axée sur la défense des intérêts américains.

L’immunité souveraine bafouée

De quoi s’agit-il ? D’une loi adoptée par le Congrès le 28 septembre dernier après que ce dernier a outrepassé le véto présidentiel à une majorité écrasante : le « Justice Against Sponsors of Terrorism Act » (JASTA). Principalement destiné à maximiser le dédommagement des nombreuses victimes des attentats du 11 septembre 2001, ce texte donne aux requérants la possibilité de poursuivre devant les tribunaux civils des Etats-Unis tout Etat étranger qui aurait « sciemment ou par négligence soutenu des personnes ou organisations responsables de dommages » résultant d’une attaque terroriste.

Ce faisant, cette loi entre en contradiction avec le principe séculaire en droit international de l’ « immunité souveraine » qui veut que les Etats ainsi que les entités qui en émanent directement ne puissent être attraits devant des juridictions d’un pays étranger. Principe fondamental qui apparaît comme une des clés de voûte des relations internationales régies par le droit. On imagine en effet les multiples possibilités de dérapages vertigineux d’une telle « responsabilité souveraine » : n’importe quel acte délictueux commis par un individu offrirait aux victimes le droit d’assigner les autorités du pays du délinquant devant des tribunaux de droit commun au motif qu’elles n’ont pas su contrôler les agissements de leur ressortissant ! On ouvrirait ainsi une véritable « boite de Pandore ».

L’Europe en première ligne…

C’est ce qui explique que l’émotion suscitée par JASTA dans les pays du Proche et du Moyen-Orient (dont étaient originaires les terroristes du 11 septembre) se soit vue relayée par l’émoi d’autres nations. Les pays de l’Union européenne se trouvent en première ligne dans la mesure où ils comptent un grand nombre de nationaux djihadistes susceptibles d’être directement impliqués dans des actes terroristes. C’est notamment le cas du Royaume-Uni dont la responsabilité pourrait être par exemple engagée pour n’avoir pu empêcher le départ en Syrie du terroriste britannique Jihadi John, reconnu comme l’auteur de l’exécution du journaliste américain James Foley. Quant à la France, elle pourrait se voir accusée de négligence pour n’avoir pas su éviter les attentats de Paris, le 13 novembre 2015, et de Nice, le 14 juillet 2016, attentats qui ont tué quatre citoyens américains.

Ce n’est pas un hasard si ces deux pays en particulier ont initié un certain nombre de démarches auprès des parlementaires américains pour demander, sinon le retrait de ce texte, du moins des modifications substantielles. Des actions menées notamment par le député français Pierre Lellouche et le MP britannique Tom Tugendhat. Avant même que JASTA ne soit adopté définitivement, la délégation de l’Union européenne aux Etats-Unis avait adressé une lettre au Département d’Etat enjoignant le président de faire en sorte d’éviter que ce texte n’entre en vigueur. Un document qui faisait état du danger d’actions réciproques d’autres pays en guise de rétorsion.

… pour réclamer des amendements importants

Les « amendements importants » réclamés par les Européens vont au delà d’un article particulièrement litigieux de JASTA, celui qui évoque « le soutien à des organisations étrangères impliquées dans des activités terroristes contre les Etats-Unis » alors que d’autres articles ne mentionnent que les actes « commis aux Etats-Unis ». En effet, les alliés occidentaux de Washington ne sauraient se contenter d’un cantonnement de facto de JASTA aux attentats du 11 septembre, commis effectivement aux Etats-Unis. Ils peuvent à juste titre se soucier de l’avenir dans l’hypothèse ou l’un de leur ressortissant se trouverait impliqué dans une action meurtrière sur le territoire américain. Une hypothèse très loin d’être invraisemblable à l’heure ou Daesh, sous forte pression militaire en Irak et en Syrie, risque d’essaimer dans le monde ses activistes occidentaux les plus déterminés.

Aussi, le combat des nations du Moyen-Orient contre JASTA est-il devenu le combat de tous les pays, en particulier celui des alliés européens de l’OTAN. Que peut faire l’Union ? D’abord se protéger de JASTA en édictant des « exceptions d’immunité souveraine » concernant tous les attentats terroristes s’étant produit ces dernières années sur son territoire. Mais parallèlement – et c’est là qu’est l’urgence – l’Union pourrait demander, par un message du Conseil européen au Congrès des Etats-Unis, la réaffirmation claire du principe intangible de l’immunité des Etats souverains. Quitte à accepter une exception en cas d’implication directe et démontrée d’un Etat dans la perpétration d’un acte terroriste.

Un texte rempli de contradictions

Le terrain est propice. Déjà, dans JASTA, certaines affirmations paraissent contredire l’esprit général du texte comme celle disposant qu’ « un Etat ne saurait être attrait devant les juridictions sur la base d’une omission constitutive d’une simple négligence ». Ou encore le paragraphe stipulant que l’immunité souveraine prévue par d’autres lois ne saurait être affectée. Ces faiblesses, plusieurs leaders du Congrès en sont bien conscients, y compris le leader de la majorité au Sénat, Mitch McConnell (il avait appuyé JASTA) lorsqu’il exprime ses propres réserves en admettant « des ramifications involontaires à JASTA » qui valent la peine « d'en discuter davantage ».

Au demeurant, le mercredi 30 novembre, les sénateurs Lindsey Graham et John McCain ont proposé de « corriger » le texte afin qu’il stipule bien qu’il ne vise que « les gouvernements étrangers qui se sont sciemment engagés, directement ou indirectement, avec une organisation terroriste, y compris pour la financer ». Problème : le Congrès est actuellement – et pour quelques jours encore avant sa séparation – en régime de transition (« lame duck session ») qui impose que tout amendement introduit durant cette période soit voté à l’unanimité du Sénat.

A l’évidence, un ordre exécutif du président Obama reprenant la formulation Graham/McCaine visant à « recadrer » JASTA paraît plus que jamais nécessaire. Il trouverait sans doute un écho particulier, venant d’un homme d’Etat dont le sens de l’éthique et le souci de prévenir les tensions entre les nations seront retenues par l’histoire comme les marques incontestables de ses deux mandats. 




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