« L’article 24 »
Porté par le ministère des Affaires étrangères, c’est l’article 24 de la loi Sapin 2. Celui dont la Commission des lois de l’Assemblée nationale a voté le 25 mai dernier le retrait – sur la base d’un amendement porté par des députés de la majorité, suffisamment choqués pour alerter le gouvernement sur les risques en germe dans cette disposition. Celui que le ministère des Affaires étrangères, moyennant une révision cosmétique, a réintroduit durant la lecture en séance publique. Celui qui a visiblement été rédigé en pensant faire plaisir à la Russie.
A ceux qui questionnent, on répond qu’il s’agit par là d’encadrer les conditions dans lesquelles les biens des Etats peuvent faire l’objet de saisies, et ce afin de mettre la France en pleine conformité avec les conventions internationales en vigueur. Le gouvernement propose ainsi de protéger explicitement les actifs de nature diplomatique et d’imposer au justiciable une autorisation préalable du juge afin que ce dernier puisse vérifier le caractère commercial et donc saisissable des biens de l’Etat étranger. Et pour faire bonne mesure, le gouvernement agite l’épouvantail un peu trop commode des « fonds vautours » (qui ne sont pas visés par le texte), pensant ainsi dissimuler derrière un écran de fumée ses véritables intentions.
Un argumentaire qui ne résiste pas aux faits
Car cette présentation rassurante du gouvernement ne résiste pas à l’analyse et à l’expérience des praticiens. Et pour cause : les biens diplomatiques sont aujourd’hui respectés. Lorsqu’on lance une saisie sur une série de comptes, dont il est difficile a priori d’identifier pour chacun la nature exacte, le tiers saisi répond par une déclaration précisant lesquels appartiennent à une ambassade ou sont utilisés à des fins de service public – et dans ces cas, au bout de quelques semaines voire de quelques jours seulement, la saisie est levée. C’est une procédure éprouvée, efficace, dont le cadre juridique équilibré empêche les manipulations de dernière minute – pour dissimuler des avoir financiers ou honorer soudainement d’une plaque diplomatique un bâtiment qui n’est autre qu’une maison de vacances.
Le « cavalier »[1] ainsi introduit par le ministère des Affaires étrangères offrirait en fait et en droit une impunité totale aux Etats étrangers. La définition des actifs de nature diplomatique est trop large et ne pourrait qu’entraîner des interprétations défavorables aux créanciers ; l’examen préalable du juge serait lui aussi extrêmement pénalisant, car démontrer préalablement le caractère commercial et donc saisissable d’un actif (le plus souvent d’un compte bancaire) est impossible notamment en raison du secret bancaire opposable au juge civil. De ce fait, cette disposition est contraire au droit à l’exécution effective des décisions de justice, droit constitutionnel et droit reconnu par les conventions internationales auxquelles la France est partie (conventions auxquelles le gouvernement n’hésite pas à dire de manière trompeuse qu’il se conforme en introduisant cette disposition qui leur est pourtant contraire). Contre l’Etat de droit, le ministère des Affaires étrangères vient dire tranquillement à ceux qui auront gagné en justice que la décision obtenue ne servira à rien sauf à être encadrée pour décorer leur bureau. On ne saurait démontrer un plus grand mépris de la justice de notre pays.
Le Quai d’Orsay contre les intérêts français
Il y a aujourd’hui plus d’une vingtaine de procédures impliquant une partie française et un Etat étranger dont l’issue pourrait conduire à des saisies en France. Toutes pourraient donc être affectées par cet article 24 s’il était voté en l’état. Alors, pourquoi cette disposition ?
Si les juristes du Quai d’Orsay se soucient tout à coup des procédures civiles d’exécution, ce n’est pas en raison d’une lubie pressante de mettre le droit français en conformité avec le droit international, mais plutôt en raison de l’affaire Ioukos. Les anciens actionnaires majoritaires de cette société pétrolière russe ont obtenu, en 2014, une sentence arbitrale en leur faveur – très dure – sur les agissements de la partie russe et leur octroyant une compensation significative. Et ils ont notamment procédé à des saisies en France, saisies que la Russie a contestées. Que Moscou n’accepte pas de se plier à cette décision, c’est son choix et il ne nous appartient pas ici de le critiquer. Il est après tout normal que la Russie exerce tous les droits de recours qu’elle estime nécessaire contre cette décision. Mais que le Quai d’Orsay promeuve une disposition qui dépasse largement l’affaire Ioukos pour porter préjudice à l’ensemble des créanciers d’Etats, parmi lesquels des citoyens et des entreprises françaises, c’est désolant. Il est certes beaucoup plus aisé de faire de la « diplomatie » en cédant aux demandes des Etats étrangers que de rester ferme sur les principes dans l’intérêt des Français – mais n’est-ce pas là une trahison de sa fonction ?
Que la France souhaite avoir de bonnes relations avec la Russie est légitime. Mais l’alliance n’est pas la soumission : on ne peut accepter que l’Etat de droit soit négocié entre représentations diplomatiques. Céder une fois, c’est céder toujours, et toujours plus. Que demanderont Moscou, Pékin, Washington la prochaine fois ?
Il faut demander, au gouvernement d’une part, de réfléchir aux conséquences de cette disposition bâclée et aux parlementaires, d’autre part, de voter selon l’intérêt général – sans doute différent de la vision à court terme du Quai d’Orsay. Paris jouit depuis longtemps d’une forte réputation en matière de droit arbitral ; son cadre juridique et ses tribunaux qui soutiennent l’arbitrage depuis plusieurs décennies nous valent d’être un modèle international en la matière. Mais avec l’article 24, il s’agit rien moins que de transformer le droit positif de notre pays au détriment de tous les justiciables, français et étrangers, et ce en utilisant un cavalier législatif, imposé par deux fois à la représentation nationale, en pensant s’attirer les faveurs de la Russie. Le motif est inavouable ; l’argument, dangereux ; la méthode, indigne – de notre pays, de notre diplomatie et de notre Etat de droit.
